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大力促进可再生能源健康发展

添加时间:2014-01-21 17:05:14  点击次数:2424

  可再生能源是重要的战略性新兴产业,具有资源分布广泛、开发潜力大、环境影响小、可永续利用的特点。当前,加快开发利用可再生能源已成为国际共识,我国可再生能源产业已进入新的发展阶段,面临更深层次的矛盾和体制机制束缚,必须借鉴国际经验,加强政策引导,创新体制机制,破解产业发展面临的难题,推动可再生能源产业持续健康发展。  

  一、全球主要国家在可再生能源方面的政策

  到2012年底,全球可再生能源发电装机达到14.7亿千瓦,约占全部发电装机的26%,其中水电10亿千瓦、风电2.8亿千瓦、光伏1亿千瓦。2012年,全球可再生能源占能源消费比重约19%,可再生能源发电量占全部发电量的21.7%,可再生能源在能源发展中的重要性日趋明显。

  目前,全球近130个国家制定了相应的政策措施支持可再生能源发展,许多发达国家在政策制定、发展模式等方面积累了丰富的经验。

  (一)从国家高度制定可再生能源发展战略目标,明确可再生能源的战略地位为抢占第三次工业革命先机,许多国家先后制定了能源发展战略和发展路线图,明确可再生能源的战略定位,加快推动以化石能源为主的能源体系向以可再生能源为主的能源体系转变。欧盟2011年提出了 《2050能源路线图》,明确了2050年欧盟可再生能源占比55%的战略目标。丹麦提出到2050年完全摆脱化石能源的依赖;德国提出到2020可再生能源电力占比55%,到2050年可再生能源在能源和电力中的占比分别达到60%和80%;美国提出2030年风电在全部发电量占比达到20%;日本提出到2020年可再生能源满足其20%电力需求的目标。

  (二)采取灵活多样的激励政策,是推动可再生能源产业化发展的最直接和最有效的手段对可再生能源实施激励政策是国际通用做法,根据不同国情,实施了电价、补贴、税收等多项激励政策。

  价格补贴政策。价格补贴政策是国际上使用最广泛的激励政策,直接促进了可再生能源发电市场的迅速扩大。目前,全球共有七十多个国家实施了可再生能源价格补贴政策。德国、意大利、法国等国按照项目规模实施分类的可再生能源标杆电价政策,在市场交易电价的基础上补贴至标杆价格。

  并根据技术发展和成本变化情况,建立了较为灵活的补贴标准调整机制。丹麦、西班牙等国家则依据其市场化的电力体制环境,实施了电价补贴政策,对不同的可再生能源技术,执行不同的补贴标准,但原则是确保可再生能源发电项目得到合理收益,鼓励可再生能源参与市场竞争并具有一定的经济性。

  税收政策。直接的税收优惠政策也为一些国家采用,如美国采用了生产税返还(PTC)政策,规定给予每千瓦时新能源发电量一定的补贴额度,可由项目投资者在其上交的税收中予以抵扣。欧洲部分国家对可再生能源产品实施税收减免政策等。

  投资补贴。投资补贴主要用于新能源领域技术研发和示范,以及处于产业化初期的可再生能源产品的市场推广,如中国实施的“金太阳”工程、美国实施的分布式光伏和地热项目、日本实施的建筑光伏项目等均采用了投资补贴方式。这种补贴方式在产业初期对尽快扩大市场规模、降低生产成本发挥了重要作用。

  补贴资金。资金补贴机制是促进可再生能源发展的重要保障。2012年,全球可再生能源的财税补贴资金接近1000亿美元。资金来源主要有两种途径:一是在电价附加中征收,德国、丹麦、意大利采用此种方式。德国在终端电价中包括电价附   加,每年根据需求由联邦网络局确定附加标准,丹麦则在电力销售电价基础上征收公共服务义务附加费,调整周期为每个季度;二是来自税收,瑞典、英国、加拿大等国实施了能源税、环境税、碳税等政策,控制二氧化碳排放,税收资金的用途之一是支持可再生能源和环保产业的发展。

  (三)推行强制上网政策,是促进可再生能源高效利用的重要保障强制性政策主要有两种,一种是可再生能源电力配额制,美国、意大利、澳大利亚、英国和韩国等国均实施了配额制。配额制规定了在一定的区域和一定的时间阶段内可再生能源电量占全部电网收购或消纳电量的比例,通过竞争性的电力市场环境下的绿色证书交易,使可再生能源发电项目同时获得上网电价和证书电价,通过设置不同时间节点的配额比例目标,保障了可再生能源市场的稳步持续增长。

  另一种是配合标杆电价政策的强制上网制度,德国、法国等国建立了该制度,如德国规定,电网必须优先购买、输送和分配可再生能源电力,电网企业必须为可再生能源发电项目提供接网服务,负责对电网进行必要的优化、扩容和新建线路,并承担相应的费用。 

  (四)建立市场化的电力管理体制是可再生能源进一步规模化发展的基础市场化的电力管理体制是可再生能源进一步规模化发展的基础。欧美等发达国家已建立了较为完善的电力运行管理体系,实现了竞争、透明的市场机制,不但为可再生能源参与电力市场竞争的电价补贴政策、配额制和绿色证书交易制度的实施提供了平台,也为跨区域输送和消纳可再生能源电力提供了最重要的基础条件,使可再生能源可以在更大的范围内优化利用,大幅度提升了可再生能源的发展空间。如在北欧电网,挪威的水电、德国北部和丹麦的风电可以实现统一电网内的互补运行和电网联合调度。

  二、我国在可再生能源方面的政策

  近年来,我国可再生能源产业发展迅速,预计到2013年底,水电装机容量将达到2.75亿千瓦,风电并网装机容量将达到7500万千瓦,太阳能发电装机容量将达到1500万千瓦,生物质能发电将达到850万千瓦,可再生能源发电装机容量约占全口径装机容量的30%,可再生能源发电量约占全部发电量的22%,可再生能源已成为我国能源生产和消费结构中的重要组成部分。回顾我国可再生能源发展历程,主要得益于以下几方面措施:(一)建立了支持可再生能源发展的法律法规体系为加快推动可再生能源发展,2006年我国正式实施了《可再生能源法》,从法律上高度明确了发展可再生能源的重要性和必要性,提出建立总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度五项制度。随后,国家有关部门相继出台了《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》、《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》等多项配套措施,基本确立了我国可再生能源发展的政策体系框架。2009年,全国人大常委会对《可再生能源法》进行了修订,进一步明   确了政府、电网企业和开发企业在推动可再生能源产业发展方面的责任和义务。在可再生能源法及修正案和相关配套政策措施的推动下,我国可再生能源进入全面、快速、规模化的发展阶段。

  (二)通过规划实现总量目标制度2007年起,国家先后发布了《可再生能源发展中长期规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》和《可再生能源发展“十二五”规划》,以及水电、风电、太阳能发电和生物质能领域 “十二五”专项发展规划。

  2013年以来,重新组建的国家能源局把可再生能源发展战略、规划放在更加重要的位置,集中力量进行了系统的研究,在此基础上进一步确定了国家可再生能源发展的近期、中远期总量目标,明确了水电、风电、太阳能和生物质能的发展方针、发展目标、产业布局和配套措施等。可再生能源发展目标和路线图对地方政府和电力企业投资可再生能源起到了重要的引导作用。

  (三)实施了强制上网和电价补贴制度价格政策是促进可再生能源发展的最有效政策,《可再生能源法》明确电网企业全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源电力,并由价格部门根据有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定分类上网电价。2007年,国家发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》,分别对各类可再生能源规定了相应的补贴方式和水平,在此基础上国家陆续组织了陆上风电、太阳能电站特许权招标。此后,根据招标结果和产业发展情况出台了相应的补贴政策,明确对风电和光伏电站上网实行了分区固定上网电价,根据风能资源条件确定四类区域,分别从各省燃煤脱硫标杆电价的基础上补贴到0.51、0.54、0.58、0.61元/千瓦时;根据太阳能资源条件确定三类区域,分别补贴到0.9、0.95、1元/千瓦时;对分布式光伏发电实行按照电量给予0.42元/千瓦时的补贴;对农林生物质发电和垃圾发电分别补贴至0.75、0.65元/千瓦时。通过实行固定电价政策,使投资者预先明确投资收益,调动了各有关方面投资新能源发电项目的积极性,有力地促进了新能源产业的快速发展。

  (四)建立并完善了可再生能源补贴资金征收管理机制《可再生能源法》明确了建立费用分摊制度和专项资金制度,对可再生能源上网价格超出常规能源发电的部分,由可再生能源发展基金支付。2007年和2011年,国家发展改革委和财政部先后出台《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》和《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》,进一步明确了可再生能源发展基金,特别是电价附加征收和使用具体办法。附加资金征收标准从初期的每千瓦时2厘、4厘、8厘增加到目前的1.5分,保障了可再生能源发电补贴资金的来源,实现了全社会共同分担新能源发电高成本的目标。

  (五)建立了支持可再生能源发展的优惠税收政策为了支持可再生能源发展,国家在增值税、所得税、进口关税等环节对可再生能源实行税收优惠政策。比如,对风电和光伏发电实施“即征即退”50%的增值税优惠政策,对项目企业的所得税实行“三免三减半”的政策等。但近年来,由于风电等新能源发电项目建设在短期内不能为地方带来税收收益,许多地区为了增加税收,盲目引进设备制造产业,强制要求开发企业采购本地生产的设备,不仅造成了新能源设备制造的产能过剩,而且扰乱了正常的市场秩序。

  三、存在的问题

  虽然我国可再生能源发展取得了很大成绩,水电、风电、太阳能发电装机规模均居世界前列,但仍面临一系列的突出问题:(一)发展可再生能源尚未形成社会共识我国是煤炭等化石能源消费大国,也是污染物排放大国,持续已久的雾霾天气和日益严重的生态环境问题,已警醒我们走依赖化石能源的老路将不可持续。目前欧美主要国家纷纷意识到发展可再生能源的重要性,并在全社会共同推动下制定了宏伟的战略目标,可再生能源将逐步成为能源供应的主力。虽然《可再生能源法》明确了我国发展可再生能源的战略方向,但对可再生能源发展在国家能源供应中的中长期战略定位尚未明确,社会各界也未能形成支持可再生能源发展的社会共识,特别是在可再生能源发展过程中出现了问   题,有关部门和相关企业不是采取强有力措施解决问题,而是以各种理由和借口回避问题,使可再生能源受到的制约越来越严重。因此,明确我国可再生能源中长期的战略定位,加快凝聚社会共识,实现能源绿色转型是一项事关中华民族伟大复兴和可持续发展的重大战略决策。

  (二)政策法规体系尚不完善虽然《可再生能源法》及其修正案确立了我国可再生能源发展的基本法律体系框架,但从近年来新能源产业发展所遇到的困难看,相关政策法规体系还需进一步完善。一是尚未根据《可再生能源法》的要求实施可再生能源电力配额制,各相关责任主体发展可再生能源的责任未有效落实;二是尚未出台可再生能源电力全额保障性收购管理办法,地方政府、电网企业和发电企业在保障可再生能源电力全额上网方面的责权利不明确;三是没有制定可再生能源并网运行和优先调度管理办法,以及可再生能源优先调度监管办法。2007年国务院办公厅转发并实施的《节能发电调度办法》,长期被按行政计划安排发电量的管理模式所抵制,没有得到有效贯彻落实;四是尚未建立调峰、调频和备用辅助服务补偿管理办法,传统电源缺乏为可再生能源电力调峰的积极性。

  (三)现行的电力运行管理体制已不适应可再生能源的发展现有能源管理和运行机制是以化石能源为基础建立的,越来越不适应风电、太阳能发电等可再生能源的发展。电力体制改革自2002年厂网分开之后,电价市场化改革一直停滞不前,发电环节仍采用“成本加成”的定价模式,高成本高电价,低成本低电价,既没有反映资源稀缺程度和环境保护支出,也没有反映市场上实时变化的供求关系。电网企业收入仍然是全部来自终端销售环节与发电环节之间的“价差”,国家对电网的考核机制仍然是资产规模和利润,电网企业对千家万户自建的分布式发电还存在一定的顾虑。

  四、对新能源和可再生能源的政策建议

  党的十八届三中全会描绘了今后十   年我国深化改革的宏伟蓝图,加快能源领域发展和改革责无旁贷,我们必须高瞻远瞩,凝聚共识,充分加强政策引导,破除体制机制障碍,大力发展可再生能源,实现绿色发展、循环发展和低碳发展,为全面建设小康社会和中华民族伟大复兴提供坚强可靠的能源保障。

  (一)以市场配置资源为主导推动体制机制改革体制机制是制约可再生能源产业发展的根本性问题。要充分发挥市场配置资源的决定性作用,加快推进电力体制改革进程,建立适应可再生能源电力并网运行的电力运行机制及促进区域微电网应用的协调机制,核心是建立发电、用电价格由市场决定,输配电价由政府核定并严格监管的电价机制。首先需要尽快完成对各电网企业的营业收入从现行的 “购售电价差”到“过网费”的转变,按“准许收入”模式保证电网企业的合理收入。然后开始放开发电和用电的价格管制,从较高电压等级的电力用户开始,逐级放开,由发电企业和电力用户通过各类购电合同形成各个电压等级上的市场电价。

  要进一步加快推进电力市场建设,抓紧完善公平公正的电力调度、交易和结算工作机制及监管措施,加快建立调峰、调频和备用辅助服务体系,明确为可再生能源调峰的责任主体,制定相应的规范和标准,充分调动各方面支持可再生能源发展的积极性,为可再生能源发展创造良好的电力市场环境。

  (二)进一步明确可再生能源的替代战略加快开发利用可再生能源已成为国际共识,我国能源结构不合理,对外依存度较高,面临着环境污染严重、雾霾天气持续、生态系统恶化的严峻趋势。发展可再生能源对优化能源结构、保护生态环境、应对气候变化、促进能源生产和消费革命具有重要意义,是实现经济社会可持续发展的重要战略选择。从长远看,我们必须凝聚社会共识,坚持发展可再生能源的方向不动摇,从国家高度进一步确立可再生能源优先发展的替代战略,明确可再生能源在我国能源中长期发展中的总量目标,科学制   定中长期发展规划,加快提高可再生能源占一次能源消费的比重,明确支持可再生能源发展的政策措施,尽快建立国家能源统筹协调机制,整体推动可再生能源发展。

  (三)完善可再生能源政策体系完善的政策体系是促进可再生能源健康发展的重要保障,要加快建立健全完善的政策体系,从国家高度搭建支持可再生能源发展的顶层设计,形成政策合力,推动可再生能源持续健康发展。

  实施可再生能源电力配额管理办法,制定各地区非水可再生能源电力占当地电力消费比例的配额指标,明确地方政府、电网企业和发电企业的责任,即地方政府承担配额制的行政管理责任,电网企业承担配额指标的实施责任,发电企业承担配额制的建设与生产责任,定期对地方政府、电网企业和发电企业进行考核。

  实施可再生能源电力全额保障性收购管理办法,细化可再生能源法有关规定,增强可操作性,加大对可再生能源电力并网运行和全额保障性收购的监管力度,建立配套的考核机制,对电网企业未执行有关规定造成的非正常弃风限电进行认定,并给予处罚,定期向社会公布。

  制定可再生能源并网运行和优先调度管理办法,以及可再生能源调度监管办法,建立强有力的约束制度和监管机制,严格落实可再生能源电力优先上网的政策体系,依法保障新能源发电企业的合法权益。

  (四)进一步完善支持可再生能源发展的补贴机制和税收政策加快建立健全可再生能源补贴管理的长效机制,拓展补贴资金来源,确保可再生能源补贴及时足额到位,同时开展各类可再生能源补贴机制研究,结合产业发展规模和技术成本,适度降低补贴标准,加快提高可再生能源的市场竞争力,促进可再生能源产业健康发展。通过试点推行费改税,逐步取消附加在销售电价上的各类附加收费,原有资金需求转为在化石燃料燃烧环节征收环境影响税,建立反映资源稀缺程度和环境保护支出的税收机制,充分体现可再生能源的社会效益和环保优势,为可再生能源发展创造公平的市场环境。

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